Responsables politiques français et renseignement : vers une entente cordiale ?

Responsables politiques français et renseignement : vers une entente cordiale ?

 
Responsables politiques français et renseignement : vers une entente cordiale ?
par Coline Ferro

Article à paraitre dans Revue Défense Nationale de Juin 2013 – n° 761
www.defnat.com

 

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Loin s’en faut, l’histoire française n’a pas été un terreau favorable à l’émergence d’une culture nationale du renseignement. Les décisions, les événements, les scandales passés n’ont fait que nourrir un climat de méfiance à l’égard des services « secrets » et de l’utilisation du renseignement. Cette méfiance subsiste, quoique de façon moins nette aujourd’hui. Néanmoins, cette réalité a considérablement freiné l’émergence d’une culture politique et publique du renseignement en France.

Aperçu historique des relations délicates entre l’exécutif et les services

Il ne fait guère de doute que le malaise des élites françaises vis-à-vis des services de renseignement a été pendant longtemps palpable. En atteste l’attitude des Présidents de la République française successifs à l’égard des hommes du renseignement et du recours aux services compétents. En attestent encore, le choix et la cadence des nominations. En atteste enfin, l’absence d’une réelle politique publique en matière de renseignement.

Le général de Gaulle cultivait une méfiance certaine à l’égard des services extérieurs et la guerre d’Algérie cristallisa certainement ce sentiment. D’aucuns pourraient voir dans les réformes du renseignement extérieur et militaire opérées à l’issue de la Seconde Guerre mondiale se confirmer le souci de De Gaulle de conserver la haute main sur les services tant sur le plan opérationnel que politique. En témoigne davantage encore l’incorporation du Service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE) dans son domaine réservé quelques mois après son élection à la Présidence de la République française. Logiquement, il eut recours aux services de renseignement français dans les conflits de décolonisation ou postcoloniaux, en particulier en Algérie mais aussi en Afrique noire. À cette époque, les dérapages barbouzards se sont multipliés aux dépens du professionnalisme qu’exige le renseignement. Ceci explique en partie que Charles de Gaulle ait voulu par la suite tenir les services à l’écart. Il s’entoura dès lors d’intermédiaires de confiance comme Jacques Foccart, surnommé le « Monsieur Afrique de la France ». La disparition du leader de l’opposition marocaine, Mehdi ben Barka, en 1965, finit de le décider à poursuivre dans cette voie. Il éloigna alors de sa fonction la responsabilité politique qu’il transféra du Premier ministre au ministre de la Défense en janvier 1966 (décret n° 66-66 du 22 janvier 1966), estimant que le premier ne « tenait pas ses services ».

En 1969, Georges Pompidou, jusqu’alors Premier ministre, lui succéda à la présidence de la République française. Il avait été dépossédé de toute responsabili té politique en matière de renseignement quatre ans plus tôt. Il nomma d’emblée un nouveau directeur à la tête du SDECE, Alexandre de Marenches. Celui-ci reçut pour mission d’entreprendre le grand nettoyage du service. Le ménage fut renouvelé quatre ans plus tard afin d’évacuer les « barbouzes » et ceux qui étaient liés de près ou de loin à divers scandales, et notamment l’Affaire Markovic. Il fut l’un des directeurs du SDECE à rester le plus longtemps en fonction (1970-1981). Malgré cela, pour Claude Faure, ce dernier « n’a pas réussi à engendrer la confiance nécessaire entre le pouvoir politique et le SDECE pour que ce dernier devienne un outil à part entière de la politique étrangère » de la France.

François Mitterrand, quant à lui, ne s’écarta pas de la ligne politique traditionnelle de la gauche, emprunte de méfiance, voire même d’une franche hostilité à l’égard des activités de renseignement. Alors candidat socialiste à l’élection présidentielle de 1981, François Mitterrand s’aventura jusqu’à inscrire le principe de dissolution du SDECE dans son programme politique de 101 propositions. Par la suite, le réalisme et la nécessité de la sécurité s’imposèrent durement. Sa relation avec la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE, successeur de la SDECE en avril 1982) ne se définit jamais de manière institutionnelle et demeu ra le plus souvent indirecte. Elle prenait corps par l’intermédiaire du ministre de la Défense ou du chef d’état-major particulier du Président (comme Jean Saulnier de 1981 à 1985). D’autres canaux de l’Élysée ont constitué un relais entre le Président et le Directeur de la DGSE, à l’instar de la cellule diplomatique, de la cellule Afrique, du Secrétariat général de la Présidence ou encore du directeur de cabinet. La plupart des directeurs des services de cette époque confirment l’éloignement, voire le désintérêt du Président socialiste pour les questions ayant trait au renseignement. Rémy Pautrat, ancien directeur de la Direction de la surveillance du ter ritoire (DST) de 1985 à 1986, rapportait lors d’une conférence : « Lorsque j’ai pris mes fonctions, j’attendais du Président de la République qu’il me donne des orientations claires et précises. Il m’a répondu : ‘‘Il n’y pas de directives particu lières’’ ». Enfin, l’affaire du Rainbow Warrior (1985) ne manqua pas d’ébranler durablement la relation entre le renseignement et le politique.

Évoquons enfin l’expérience chiraquienne, marquée une fois encore, par une distanciation vis-à-vis des services de renseignement. Peut-être plus par désintérêt que par méfiance : pour Isabelle Lasserre, « Jacques Chirac ne les aimait pas. Même dans l’armée, le renseignement n’a jamais vraiment été considéré comme une fonction majeure ». Il n’y eut aucune réforme majeure sous son mandat. Toutefois, le « Printemps du renseignement » (cf. Jean-Marc Pennetier) commen cé au début des années 1990 se poursuivit sous sa présidence et les budgets de la Direction du renseignement militaire (DRM) et de la DGSE bénéficièrent d’une croissance régulière.

Son ministre de l’Intérieur Nicolas Sarkozy n’avait cependant pas la même perception des services de renseignement que lui. Il fut l’artisan d’une reconnaissance politique affichée des services de renseignement et de sécurité. Le Livre blanc sur la sécurité intérieure face au terrorisme en est la démonstration parmi d’autres actes. Celui-ci, publié en février 2006, prêchait le renforcement des moyens des services de renseignement et l’amélioration de leur coordination. Ainsi, c’est l’échelon inférieur de l’exécutif qui dut s’accommoder de cet état de fait et assumer cette responsabilité. L’intérêt des Premiers ministres ou ministres fut très aléatoire. Peu nombreux furent ceux qui portèrent un intérêt réel au renseignement. Parmi eux, le Premier ministre Michel Rocard qui entreprit en 1989, avec le soutien de Rémy Pautrat, de réanimer le Comité interministériel du renseignement (CIR) et de réhabiliter un renseignement laissé de côté. C’est d’ailleurs le seul Premier ministre qui se rendit officiellement en visite à la DGSE, la première fois en décembre 1988 et la seconde fois en août 1990.

Pour autant, il est difficile d’attribuer une couleur politique à l’appréciation du renseignement, tant la position des deux principales tendances politiques françaises a été fluctuante sur la question. Si la droite, producteur coutumier d’un dis cours sécuritaire, semble plus encline à utiliser le renseignement de manière fon damentale pour protéger les citoyens, les choix de ses représentants au pouvoir indiquent que la position n’est pas figée. De même, c’est sous une présidence de gauche que d’importantes réformes ont été mises en oeuvre dans le domaine afin d’améliorer le système alors même que le Parti socialiste était l’héritier d’une méfiance séculaire à l’égard des services, à cause notamment de l’affaire Dreyfus puis du rôle politique des renseignements généraux (RG). La gauche tente aujourd’hui d’effacer les traces de la suspicion passée. Delphine Batho s’y est employée, alors qu’elle était députée. C’est sans doute aussi l’une des raisons qui poussa Jean-Jacques Urvoas à animer une réflexion au coeur du Groupe d’études et de réflexions sur le renseignement (GERR).

Le fruit de son travail qui a réuni d’anciens directeurs de la DGSE et de la DST, des diplomates et des parlementaires socialistes, est une synthèse des propositions et remarques émises et publiées par la Fondation Jean Jaurès. Ce même Jean-Jacques Urvoas est aujourd’hui le président-rapporteur de la mission d’information qui évalue le « cadre juridique applicable aux services de renseignement ».

Preuve est encore de ces relations délicates, l’usage qui veut que le directeur général d’un service soit une personne proche du Président de la République et extérieure au monde du renseignement. Ceci, sans doute par crainte d’une quel conque manipulation ou esprit communautaire. C’est pourquoi de nombreux préfets ou diplomates ont occupé ces postes, à l’instar de Pascal Mailhos à la Direction centrale des renseignements généraux (DCRG), Pierre de Bousquet de Florian, Philippe Parant ou Yves Bonnet à la DST, Érard Corbin de Mangoux, Pierre Brochand ou Claude Silberzahn à la DGSE. L’usage veut aussi que l’occu pation d’un tel poste soit limitée dans le temps et qu’elle suive les changements de présidence et/ou de gouvernement. Bien sûr, il y eut quelques exceptions, comme Bernard Squarcini qui fit ses classes aux RG ou Yves Bertrand, qui resta 11 ans aux commandes de ces mêmes RG après y avoir débuté sa carrière 22 ans plus tôt. Le général Christian Quesnot reconnaissait justement il y a peu que « les politiques français se méfient des services de renseignement. Ils estiment, souvent à tort, que les avantages qu’ils procurent sont inférieurs aux inconvénients qu’ils suscitent. C’est la raison qui les fait nommer à la tête des organismes des directeurs sur des critères où la fidélité au chef de l’État l’emporte sur le professionnalisme, le cas où un individu cumule les deux critères demeure exceptionnel. Il s’agit là d’un particularisme et d’un handicap national qui contrastent fortement avec les modalités en usage dans d’autres pays comme la Grande-Bretagne ».

L’absence de coordination institutionnalisée et de politique publique

Plus problématique encore que des relations tourmentées, fut l’absence de politique publique, d’orientation et de coordination des services. Jusqu’à la création du Conseil national du renseignement (CNR) en 2008, il n’y avait pas d’organe de coordination à proprement parler. Le CIR, chargé d’assurer l’orientation et la coordination des activités des services de renseignement et de sécurité, n’aura finalement guère fonctionné depuis sa création en 1959 (ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959). La fréquence bi-annuelle de ses réunions ne permettait pas une coordination en temps réel. Quant au SGDN, rattaché au Premier ministre, il n’aura pas véritablement réussi à construire une enceinte de coopération entre les différents producteurs et destinataires gouvernementaux du renseignement. Si l’organisation de l’appareil de renseignement et le manque de volonté des acteurs du moment entravait la mise en oeuvre d’une vraie coopération, il était également difficile pour les services de savoir à quel saint se vouer entre les deux têtes de l’exécutif. Cette ambivalence permanente était évidemment exacerbée en période de cohabitation mais perdurait aussi lorsque Président de la République et Premier ministre étaient du même bord politique.

En ce qui concerne la dimension de politique publique, il a bien été question d’un Plan national d’orientation du renseignement (PNOR). Son élaboration était de la responsabilité du CIR, que Michel Rocard a tenté de réanimer en 1989 : « Le Comité interministériel du renseignement […] élabore un plan national de renseignement. Ce plan est soumis à l’approbation du Président de la République » (article 1er du décret du 20 avril 1989). Or, d’une part, le CIR tendait vers la léthargie et d’autre part, ce PNOR tenait davantage d’une convenance administrative que d’une réflexion stratégique et aboutie. En l’absence d’une véritable politique publique, on aurait pu attendre du Président de la République qu’il formule des directives générales, ne serait-ce qu’à titre officieux. Or, les anciens directeurs généraux des principaux services de renseignement et de sécurité confirment qu’ils n’en reçurent aucune.

Prenons l’exemple de François Mitterrand. En ce qui concerne le renseignement intérieur, il entretenait avec ses services une relation plutôt flegmatique. Les informations rapportées par la DST grâce à Farewell * y contribuèrent sans aucun doute. Du côté du renseignement extérieur en revanche, ses entretiens avec le Directeur de la DGSE étaient peu fréquents. Pierre Marion indiqua qu’il avait passé « quatre mois sans voir le Président de la République ». Quant à l’amiral Pierre Lacoste, il ne fut reçu qu’à 15 reprises par le chef de l’État au cours de ses trois ans de fonctions. Rémy Pautrat, ancien directeur de la DST, se souvenait (lors d’une journée d’étude) aussi d’une relation inexistante : « Le président Mitterrand m’a dit lors de notre rencontre : ‘‘votre maison ne m’aime pas et depuis longtemps. Un conseil : faites-vous oublier’’ ». Les responsables du renseignement étaient pourtant en quête de positionnement et de directives politiques. Le préfet Rémy Pautrat revient régulièrement sur ce marasme politique lors des conférences auxquelles il participe régulièrement. En 1992 déjà, il s’indignait de cet état de fait : « dans une démocratie, le renseignement est une composante à part entière de la décision politique » (cf. son article dans Le Débat). D’autres anciens directeurs du service de renseignement extérieur relatent cette situation comme Pierre Marion, directeur du SDECE en 1981, puis de la DGSE en 1982 ou pour le préfet Claude Silberzahn, directeur de la DGSE de 1989 à 1993. Mais jamais le Président de la République ne voulut engager sa responsabilité politique en la matière et se garda le plus souvent de donner des orientations claires. Michel Roussin, ancien chef de cabinet du SDECE, résumait ainsi la relation entre exécutif et renseignement : « En France, le service du renseignement est un mal nécessaire dont on attend sur tout qu’il ne fasse pas de vagues ».

Ainsi, les relations entre les dirigeants politiques et les services ont souvent été tumultueuses sous la Ve République n’ont pas favorisé l’essor d’une culture du renseignement dans la classe politique. Cela explique sans doute en grande partie l’intérêt plus que modéré des parlementaires pour cette matière, le faible nombre de débats au sein de l’hémicycle ou encore la mise en place tardive d’une délégation au renseignement. Quoique ! Ce constat encore valable il y a peu devient progressivement obsolète.

Parlement : modeste compétence, intérêt croissant

De manière criante, les députés et sénateurs s’estiment insuffisamment informés de l’activité des services de renseignement et de sécurité. Pourtant, un certain nombre de sources et moyens d’information, et même de contrôle, sont à leur disposition tels que les lois de finances, les lois de programmations militaires, les rapports d’informations des commissions, les rapports annuels de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), etc. Il est étonnant de constater que si peu d’élus aient connaissance des moyens d’informations disponibles sur ce sujet et comptent avant tout sur la vigilance des élus en commission.Or, même ces derniers s’estiment eux-mêmes insuffisamment informés en matière de renseignement, comme par exemple les membres de la commission de la Défense de l’Assemblée nationale.



Pour les élus de nos assemblées, l’activité parlementaire est devenue lourde mais nous pourrions attendre de nos représentants qu’ils soient d’autant plus atten- tifs que ce sujet touche à la sécurité de la population, du territoire et des intérêts nationaux. Ce manque d’information est évidemment facteur de méfiance, de mauvaise image ou de fantasme. Surtout, il ne permet pas aux élus d’avoir une vision éclairée et cohérente de l’appareil de renseignement, voire même d’en connaître son organisation générale.


Néanmoins, une poignée de parlementaires, sensibilisés aux questions ayant trait au renseignement, œuvrent au sein de l’hémicycle. Et leur nombre va croissant, sans doute du fait de l’actualité nationale et internationale. Tous les élus qui compo- saient la première Délégation parlementaire au renseignement semblaient cultiver un intérêt certain pour cette matière. Par exemple, Jean-Michel Boucheron (PS) avait publié un rapport d’information sur le renseignement par l’image en juillet 2001. Guy Tessier (UMP) avait été en charge, en 2002, du rapport sur le projet de loi n° 187 relatif à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008. Le député est également l’auteur d’une proposition de loi constitutionnelle n° 350 visant à un meilleur contrôle par le Parlement des questions de défense et de sécurité, déposée le 30 octobre 2007. Le sénateur Didier Boulaud (PS) est membre de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées depuis son élection à la chambre haute en 2001. Il avait été auparavant vice-président de la commission de la Défense à l’Assemblée nationale de 1997 à 2001. Il a d’ailleurs été désigné par le Sénat pour siéger à la commission chargée de l’élaboration du Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale de 2008.

En revanche, il est surprenant qu’aucun d’entre eux n’ait pris part à quelqu’une des précédentes initiatives législatives tendant à la création d’une struc- ture parlementaire dédiée au contrôle du renseignement. D’ailleurs, force est de constater que ce n’est que très tardivement que la France s’est dotée d’un contrôle parlementaire attenant au renseignement, alors même que les autres grandes démo- craties occidentales avaient fait le pas dans les années 1970. Quelques sénateurs centristes avaient pourtant tenté de conduire la France dans cette voie en 1971 lors de la discussion de la Loi de finances. En vain. Les diverses propositions déposées en 1995, 1997, 1999 et 2005 n’ont pas abouties, ni même parfois été inscrites à l’ordre du jour des Assemblées. Finalement, le projet de loi soumis par le gouver- nement à l’été 2007 fut adopté par le Parlement, sans le soutien de la gauche qui s’était pourtant battue pour la mise en place d’un organe parlementaire de contrôle. Elle considéra que ce texte ne conférait pas de pouvoir substantiel de contrôle (entretien en juin 2009 avec Delphine Batho, députée PS) à la nouvelle Délégation au renseignement.

Ainsi, jusqu’à la loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007, il n’existait pas de commission parlementaire de contrôle des services de renseignement à proprement parler. Il est évident que cette question était source d’un certain malaise. Pourtant, rares ont été les débats parlementaires et inexistants ceux dans l’espace public. Ni l’exécutif, ni la majorité des parlementaires, ni les services de renseignement n’étaient fermement attachés à l’idée d’instaurer un contrôle parlementaire sur un domaine, qui par tradition, était strictement réservé à l’exécutif.

Une bienveillance nouvelle à l’égard du renseignement

Le dernier rapport de la Délégation parlementaire au renseignement, moins dense que les précédents, a été rendu public au début de ce mois de mai 2013. Le travail de la délégation est sans nul doute conséquent mais s’est trouvé entravé par des moyens d’information et de contrôle limités. Si le sommaire du présent rapport laisse à penser que celui-ci a été mené à charge, il n’en est rien. Au contraire, il semblerait que les membres de la Délégation parlementaire, en partie remodelée à l’issue des élections législatives de 2012 et emmenée par Patricia Adam, aient pris la mesure des difficultés rencontrées par les services et de leurs besoins, notamment en termes de moyens humains.

Cette bienveillance portée à l’égard des services de renseignement se retrou- vera peut-être dans le rapport que le député Jean-Jacques Urvoas vient de déposer. Ce rapport, rédigé par la mission d’information visant à évaluer l’encadrement juridique des activités de renseignement, promet d’être dense, au regard ne serait-ce que du nombre d’auditions réalisées. Toutefois, aucun de ses participants, tous issus de la Commission des lois, ne semble vouer un intérêt particulier pour le renseignement, hormis le Président lui-même.

Pour conclure, un changement semble vouloir progressivement s’opérer au sein de l’élite politique de notre pays. L’intérêt pour les questions de renseignement va croissant et une certaine bienveillance tend à se développer. Déjà sous le man- dat présidentiel de Nicolas Sarkozy, le renseignement avait été mis à l’honneur, quoi qu’on puisse penser de la réforme qu’il a menée dans le domaine du rensei- gnement intérieur. Sous la présidence de François Hollande, une continuité semble pour l’heure se profiler et pourrait, si elle se maintient, favoriser l’émergence d’une vraie culture politique du renseignement.

Coline FERRO
Membre du Comité Directeur de l’ANAJ-IHEDN
69ème Séminaire-Jeunes – Paris 2011
coline.ferro@anaj-ihedn.org
www.anaj-ihedn.org

 

 

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