Lancement d’une Action préparatoire pour la PSDC , une nouvelle étape
dans la construction d’une politique de défense européenne ?

La Commission européenne envisage de mettre en œuvre une Action Préparatoire pour la recherche et développement (R&D) de défense. Une fois testée et approuvée, l’Action permettrait le lancement d’un programme plus structuré finançant des projets de recherches en matière de défense. De nombreuses interrogations demeurent cependant. La gouvernance, les thématiques financées ainsi que l’agenda prévu sont autant de questions auxquelles la Commission, les Etats membres et l’Agence européenne de défense doivent répondre.

« Avec l’instrument militaire, vous ne pouvez pas tout faire. Mais sans l’instrument militaire, vous ne pouvez rien faire ».
Raymond Aron

Le concept d’Europe de la défense, au-delà de sa dimension politique et stratégique, a aussi besoin de se construire sur une réalité industrielle et économique. Pour atteindre les objectifs fixés, la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) doit être soutenue par des capacités militaires. L’Europe de la défense ne peut se développer sans une certaine maîtrise industrielle et technologique lui permettant d’acquérir les systèmes d’armes dont elle a besoin. Les années 2013 et 2014 ont été ponctuées de déclarations significatives allant en ce sens. En 2013, la communication de la Commission européenne (CE)[1] de juillet, le rapport de la Haute Représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Catherine Ashton, au mois de septembre, ainsi que les conclusions du Conseil européen[2], qui s’est tenu en décembre de cette même année, rappellent cette volonté politique. L’année suivante, en juin 2014, la feuille de route[3] publiée par la Commission européenne rappelle l’ensemble des conclusions du Conseil européen et propose des actions à mener. Il est à noter par ailleurs que le Traité de Lisbonne[4] confère à l’Union européenne des compétences en matière de politique de défense. En portant ces initiatives, la Commission souhaite ainsi être un acteur dans ce domaine. C’est ainsi qu’elle a pour objectif de mettre en œuvre une action préparatoire pour la recherche liée à la PSDC[5].

1. Action Préparatoire pour la PSDC: une ligne budgétaire pour la recherche en matière de défense

Une Action Préparatoire est avant tout une ligne budgétaire. Ici, celle-ci concernera la recherche liée à la PSDC. Programme expérimental d’une courte durée[6], une Action Préparatoire est destinée à préparer des propositions, en vue de l’adoption d’actions futures. Ce sont, entre autres, les instruments de financement et les règles de participation[7] qui sont testés tout au long de son déroulement. A titre d’exemple, une Action Préparatoire pour la recherche en matière de sécurité avait été lancée par la Commission dans le but d’inclure cette thématique dans le septième Programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRDT)[8], programme pluriannuel échelonné sur sept ans.

Dans le cas du lancement prochain d’une Action Préparatoire pour la PSDC, le mode de gouvernance sera également mis à l’épreuve. Il s’agit en effet d’en tester la pertinence et, par corollaire, d’évaluer celle de la mise en place d’un programme plus structuré pour subventionner, à échelle européenne, la recherche en matière de défense.

2. Une gouvernance à mettre en œuvre : quelle stratégie de pilotage ?

La gouvernance de l’Action Préparatoire est sujette à discussions. Qui de la Commission européenne ou bien de l’Agence européenne de défense (AED) en aura le pilotage ? La Commission délèguera-t-elle ses crédits et la gestion de l’action préparatoire à l’AED ? Cette dernière est-elle à même d’en assurer la gouvernance, sur le plan des moyens et des compétences ? Comme pour la thématique sécurité du Programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRDT)[9], le Directorate-General for the Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs (DG GROW)[10] en obtiendra-t-il le pilotage ? A ce jour, trois scénarios sont envisageables.

• Le premier cas de figure est similaire à celui mis en œuvre pour la thématique sécurité : la Commission confierait la gestion ainsi que les crédits alloués pour cofinancer les projets collaboratifs[11] à sa DG GROW[12]. Une particularité de ce schéma est l’implication des utilisateurs finaux[13] (end users). Ces derniers peuvent alors participer à l’élaboration des thématiques, mais aussi aux projets menés par les consortiums. La définition et l’expression de leurs besoins sont en effet primordiales afin que les projets, ainsi que leurs résultats, rencontrent par la suite un marché[14]. Il serait tout à fait pertinent de voir les utilisateurs finaux de systèmes de défense impliqués dans les projets de recherche liés à la PSDC afin que les résultats des projets correspondent aux besoins des Etats membres.

• Le second scénario envisageable est celui d’un pilotage par l’AED. La Commission délèguerait ses crédits, ainsi que la responsabilité de l’action préparatoire, à l’Agence européenne de défense. Cette dernière, qui a l’habitude de gérer des programmes de recherche en coopération, est a priori en mesure d’assurer le pilotage et la gestion de l’action préparatoire. Toutefois, cette formule est-elle réalisable et opérante ? Un projet communautaire peut-il être entièrement délégué à une agence intergouvernementale ?

• Une dernière possibilité mettrait en œuvre un co-pilotage entre la Commission et l’Agence européenne de défense, avec une forte implication des Etats membres. La participation, notamment financière, de ces derniers pourrait être équivalente à celle de la Commission, de façon à faciliter un partage équitable de la gouvernance entre la Commission et les membres, via l’AED.

Les questions relatives à la gouvernance n’ont pas encore trouvé de réponse claire et définitive, mais le scénario le plus probant reste celui du pilotage par la Commission européenne en collaboration étroite avec l’AED comme expert de l’implémentation de programmes de recherche européens en matière de défense. Quelle que soit la gouvernance finale, les objectifs ne devront pas être perdus de vue. Ces derniers recouvrent des enjeux majeurs, à la fois pour le soutien capacitaire de la PSDC et pour la consolidation du tissu européen d’entreprises fournissant les technologies de défense. De ce fait, la concertation avec les acteurs privés est nécessaire.

3. PSDC et Action Préparatoire : des enjeux à faire converger

Le premier enjeu est celui du développement de synergies et de complémentarité des efforts ainsi que la promotion de la coopération entre les pays européens. Horizon 2020, qui est le huitième Programme-cadre, ne recouvre pour le moment que des thématiques de recherche aux applications strictement civiles[15]. Cependant, avec une thématique « défense », les synergies entre Etats membres pourraient être augmentées. Par ailleurs, la coopération entre pays européens serait probablement accrue en matière de recherche militaire.

Le renforcement puis la consolidation de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) est également un des enjeux sous-tendus par la volonté de mettre en place une Action Préparatoire pour la recherche liée à la PSDC. Il est crucial que soit préservé le lien particulier existant entre les industries de défense et la fourniture de capacités dont ont besoin les Etats.

De manière plus concrète, quelles peuvent -être les retombées, directes ou indirectes, pour la recherche en matière de défense et l’industrie d’armement ?

•  A court terme, une Action Préparatoire en défense permettra de tester la pertinence et l’efficacité de la gouvernance mise en place. Qu’il s’agisse d’un pilotage de la Commission européenne et de sa DG GROW, d’une gestion par l’AED, ou bien d’un travail conjoint entre la CE et l’AED, la gouvernance doit être testée. C’est aussi l’occasion, pour les acteurs européens[16], de s’investir dans des projets collaboratifs et de créer entre eux des synergies.

•  L’action préparatoire pourrait favoriser, à moyen terme, la mise en place d’un budget de recherche de défense communautaire, finançant des programmes de R&D. Un programme strictement défense pourrait ensuite voir le jour, ou alors, le programme-cadre de la Commission européenne qui succèdera à Horizon 2020 pourrait inclure cette thématique.

•  Et enfin, sur le long terme, le développement de « pre commercial procurement» (PCP), instrument permettant d’arriver à des démonstrateurs technologiques, participe à la préparation des matériels de défense. Les Etats membres pourraient acquérir ses technologies pour répondre à leurs besoins capacitaires et opérationnels.

Le lancement de l’action préparatoire n’est pas encore fixé, mais plusieurs éléments laissent à penser qu’il pourrait avoir lieu en 2017. En juillet 2014, le plan d’action de la Commission européenne, relatif à l’ensemble des actions à mener et couvertes par la communication

« Vers un secteur de la défense et de la sécurité plus compétitif et plus efficace en Europe »^[17], pourrait voir le jour. Le travail de préparation en co-pilotage par la Commission européenne et l’AED a démarré en novembre 2014[18] et se poursuivra tout au long de l’année 2015. Il s’agit répondre, entre autres, aux questions relatives à la gouvernance, aux règles de participation, aux thématiques de recherche, aux instruments de financement, aux règles de propriété intellectuelle et au rôle de l’AED. Le vote du budget par le Parlement européen devrait quant à lui avoir lieu en 2016. Cela permettrait donc le déroulement de l’Action Préparatoire de 2017 à 2019^[19]. Les prochains événements auront lieu en février 2015[20], avec un nouveau Workshop à ce sujet, puis en mars de cette même année permettant ainsi la rencontre avec les industriels.

4. Un budget incertain et une feuille de route à déterminer

Le budget alloué à l’Action Préparatoire ne peut excéder 100M€ pour la durée de l’action, qui est de trois ans. Son montant dépend de la volonté des législateurs[21], qui voteront le budget en 2016. Lors de l’Action Préparatoire pour la recherche en matière de sécurité, 45M€ avaient été attribués pour les trois ans du programme. Cependant, quelles que soient les thématiques de recherche, ce budget ne semble pas suffisant pour des projets de recherche défense. A ce jour, le budget dédié à l’action préparatoire est malgré tout supposé se situer entre 50 et 100M€[22].

Ce budget ne peut cependant pas concurrencer les budgets de recherche et technologie (R&T) des pays de la Letter of Intent (LoI)[23]. En revanche, la ligne budgétaire à l’instauration de laquelle conduirait l’Action Préparatoire viendra peut-être compenser la baisse d’investissement, voire l’absence d’investissement, de certains Etats[24]. Ce programme expérimental offre effectivement une opportunité aux pays européens à faible initiative technologique de développer leur recherche et développement (R&D) de défense. Par ailleurs, cela appuierait l’implication de l’acteur fédéral qu’est l’Union européenne dans le secteur de la défense. La Commission, dotée de moyens exécutifs et financiers, aurait alors un rôle significatif en la matière. La défense est un secteur à haute technologie. L’enjeu majeur en Europe est de conserver l’expertise en R&D, notamment pour les technologies critiques[25]. La défense, instrument d’indépendance et de souveraineté nationale, justifie le soutien de la R&D.

La Commission a déjà des compétences dans le domaine des technologies de sécurité[26] et des technologies duales[27]. Il est désormais question de recherche en matière de défense, afin de développer des capacités militaires. Le défi est important car il est question d’identifier le périmètre d’action le plus pertinent, dans le respect des souverainetés des Etats membres, des sensibilités des Etats historiquement neutres et celle du Parlement européen, pacifiste mais à l’écoute face aux enjeux de l’industrie de défens en Europe. Ainsi, les sujets proposés dans le cadre de l’action préparatoire ne devraient pas avoir un caractère trop sensible, sans pour autant donner lieu à des « coquilles vides ». Les sujets comme la cryptographie ou le renseignement devront par exemple être écartés. Les thématiques devront cependant être spécifiquement « défense »[28], au risque de donner des résultats duals et d’être redondants avec ce qui se fait déjà avec Horizon 2020. Les thématiques de recherche devront être abordées tout au long des négociations qui auront lieu en 2015.

Les niveaux de maturité technologique (Technology Readiness Level (TRL)[29]) demandés sont également au centre du débat. Si ces derniers sont assez élevés, cela permet d’aboutir à des démonstrateurs et de se rapprocher du marché. Toutefois, cela implique que les règles de propriété intellectuelle soient bien définies, en particulier avec les industriels. A l’inverse, avec des niveaux de TRL trop bas, le risque est de tomber dans la dualité. Cela serait redondant aussi bien avec le Programme-cadre Horizon 2020 qu’avec le domaine des technologies clés de la Commission, appelées les « KET » (Key Enabling Technologies).

5. Un avenir à préparer : quel programme pluriannuel pour la suite ?

Faudra-t-il intégrer la recherche en défense au prochain PCRDT, comme ce fut le cas pour la thématique sécurité ? Ne faudrait-il pas plutôt un programme qui soit à part et spécifique à la défense ? Cela semble plus pertinent pour plusieurs raisons. D’abord parce que le management tel qu’il s’applique au programme-cadre ne conviendrait pas nécessairement à la recherche en matière de défense, notamment du fait de ces diverses spécificités : la durée du cycle de développement, le financement quasi-exclusivement étatique, la forte orientation de la recherche par les besoins des forces armées, les exigences sur le plan de la sécurité d’approvisionnement, la confidentialité et les applications tirées par un marché restreint.

Cela invite à se demander aussi quels sont les objectifs à poursuivre pour répondre à ceux de la PSDC. Le prisme de la compétitivité des entreprises européennes de défense doit-il primer sur le lien entre industries-capacités-utilisateurs finaux ? Les menaces créent le besoin de réponse, qui doit être soutenu par des équipements et des systèmes d’armes adaptés. Si les industries de défense existent, c’est d’abord pour répondre à ces besoins. Ainsi, il semble important que le lien entre les industries et le besoin capacitaire soit prioritaire sur la compétitivité.

Au lendemain du projet de la Commission européenne de lancer une Action Préparatoire pour la recherche en matière de défense, nombreux sont les chantiers qui restent à mettre en œuvre. Une Action Préparatoire pour la défense serait une véritable avancée dans l’approche globale de la sécurité et de la défense à l’échelle européenne. Les Etats membres et la Commission prennent conscience que la PSDC ne peut se développer sans palier les lacunes capacitaires. Sans des investissements dans la R&D et le développement d’une approche capacitaire globale, la politique européenne en matière de sécurité et de défense ne peut gagner en crédibilité, ni même en opérationnalité. Il s’agit donc pour l’Europe de s’impliquer dans le développement de capacités technologiques de défense. Il est à noter qu’il n’existe pas d’initiative similaire à un PCRDT dans le domaine de la défense : ce programme donne un droit de participation à l’ensemble des acteurs européens, ressortissants des Etats membres.

Ce projet, nouvelle étape dans le processus de construction d’une véritable politique européenne de défense, pourrait contrebalancer les effets négatifs de la baisse des budgets nationaux en matière de défense. Toutefois, à l’inverse, avec la création d’un budget de défense communautaire, le risque de la baisse de certains crédits nationaux n’est pas écarté. Un autre sujet d’inquiétude pour les entreprises européennes de défense est la création de potentiels nouveaux concurrents intra-européens. Ces entreprises sont peu nombreuses et se partage un marché européen restreint. L’implication de la Commission européenne dans le secteur de la défense et l’attribution de subventions pour financer des projets de recherche peut contribuer au développement duplicatif des compétences déjà existantes. Plus encore, il serait pertinent de revoir l’identité des entreprises européennes, fondée sur leur implantation géographique, sans considération de la véritable nationalité de ces sociétés. Cela interroge dans le cas de la captation de crédits européens par ces sociétés. Quelle garantie de plus-value en Europe ? Les bureaux d’études sont-ils dans ce cas maintenus en Europe ? Quid de la sécurité d’approvisionnement ? Il est important que ces problématiques soient également abordées afin de protéger et de garantir la BITDE.

Hélène Bauduin
Membre du comité Europe de la Défense de l’ANAJ-IHEDN,
Séminaire Master 2 « Défense et géopolitique » – Janvier 2014

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[1]  « Vers un secteur de la défense et de la sécurité plus compétitif et plus efficace en Europe », COM (2013) 542 final, 24 juillet 2013
[2] Conclusions du Conseil européen, EUCO 217/13, 20.12.2013
[3] « Une nouvelle donne pour la défense européenne. Feuille de route pour la mise en œuvre de la communication COM(2013) 542 – Vers un secteur de la défense et de la sécurité plus compétitif et plus efficace», COM/2014/0387 final
[4] Le Traité de Lisbonne est signé en 2007 et entre en vigueur le 1er décembre 2009. Il élargit les moyens et la cohérence de la PSDC. Il instaure également une clause de mutuelle défense et une clause de solidarité.
[5] COM(2014) 387 final, 24 juin 2014, Op.cit..
[6] L’exercice d’une action préparatoire s’étend sur trois ans.
[7] Les règles de propriété intellectuelle en font parties par exemple.
[8] En janvier 2014 a démarré le 8ème PCRDT « Horizon 2020 » pour une durée de sept ans.
[9] Depuis 2007, le PCRDT intègre une thématique sécurité. Lancé en 2014, Horizon 2020 est le huitième programme cadre de la Commission européenne.
[10] Depuis la réforme de la Commission européenne fin 2014, la DG ENTR et la DG MARKET sont regroupées en DG GROW. En 2007, la DG ENTR, Directorate-General for Entreprise and Industry, était en charge des questions liées à l’entreprise et à l’industrie.
[11] Les projets que cofinance la CE sont réalisés par des consortiums réunissant plusieurs acteurs européens.
[12] La DG Recherche gère une part importante du PCRDT
[13] Les utilisateurs finaux sont les acteurs qui utiliseraient potentiellement les technologies développées et produites. Les opérateurs ou les prescripteurs de sécurité (les pompiers, la police, la RATP, etc.) sont des utilisateurs finaux.
[14] Si les résultats des projets de recherche ne correspondent pas aux besoins des utilisateurs potentiels de la capacité, cette dernière ne trouvera pas de marché.
[15] Horizon 2020 est le huitième Programme-cadre de recherche et développement technologique (PCRDT), programme permettant à la Commission de co-financer des projets de recherche collaboratifs
[16] Il s’agit aussi bien des acteurs de la recherche (universités, laboratoires et centres de recherche), des acteurs privés (des grands groupes industriels aux petites et moyennes entreprises (PME)) que des utilisateurs finaux.
[17] COM(2014) 387 final, 24 juin 2014, Op.Cit.
[18] http://rpdefense.over-blog.com/2014/11/first-eda-commission-workshop-on-the-preparatory-action-for-csdp-related-research.html
[19] « Action préparatoire de la Commission européenne pour soutenir la PSDC », Compte-rendu du GTN Sécurité, DGA, 5.03.2014
^[20]http://rpdefense.over-blog.com/2014/11/first-eda-commission-workshop-on-the-preparatory-action-for-csdp-related-research.html
[21] Il s’agit du Parlement européen et du Conseil
[22] Compte-rendu du GTN Sécurité, DGA, Op. Cit.
[23] Les pays de la LoI sont l’Allemagne, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et la Suède . Signée en 1998, la LoI a pour objectif de faciliter les restructuration et le fonctionnement de l’industrie européenne d’armement. Ces pays n’ont pas besoin des crédits de la Commission européenne pour financer la R&D et la R&T de leurs entreprises de défense domestiques. Mis en commun, l’effort budgétaire des pays de la LoI représente plusieurs milliards d’euros par an.
[24] Il faut entendre ici les Etats membres de l’Union européenne, hormis les pays de la LoI.
[25] Une technologie critique est dotée d’un certain nombre de caractéristiques comme l’absence d’alternatives technologiques qui la rendent indispensable, le nombre restreint d’acteurs qui la maîtrisent ou son caractère transversal lorsqu’elle entre dans la fabrication de plusieurs produits ou systèmes de défense. Cf. « Technologies clés, Technologies critiques, Quelle stratégie d’avenir », CEIS, 2003.
[26] C’est le cas avec la thématique sécurité du PCRDT
[27] Les projets Key Enabling Technology illustrent l’intérêt de la Commission pour les technologies duales. Ces technologies peuvent avoir un usage civil, sécuritaire ou militaire. C’est notamment le cas des drones, qui peuvent être utilisés dans le domaine agricole, pour la surveillance aux frontières ou bien sur un théâtre d’opération militaire.
[28] Entretien avec Christian Bréant , 7 avril 2014
[29] Les niveaux de maturité technologiques permettent d’évaluer, sur une échelle allant de 1 à 9, la maturité des technologies avant que celles-ci ne soient intégrées dans des systèmes ou des sous-systèmes. Par exemple, le niveau 1 correspond à la démonstration des principes de base (recherche amont) tandis que le niveau 9 correspond à l’aboutissement à un système réel, prouvé à travers des opérations réussies.